從1988年第一條高速公路通車到如今總里程居世界第一，“借錢修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策使我國(guó)快速將高速公路總規(guī)模做大。與此同時(shí)，也積累下債務(wù)高企、虧損加劇等諸多矛盾。7月21日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿(下簡(jiǎn)稱《修訂稿》)，提出政府收費(fèi)的高速公路實(shí)行“統(tǒng)借統(tǒng)還”，收費(fèi)期限以路網(wǎng)實(shí)際償債期確定，不再受具體年限限制；償債期、經(jīng)營(yíng)期屆滿后，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。
從1988年第一條高速公路通車到如今總里程居世界第一，“借錢修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策使我國(guó)快速將高速公路總規(guī)模做大。與此同時(shí)，也積累下債務(wù)高企、虧損加劇等諸多矛盾。7月21日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿(下簡(jiǎn)稱《修訂稿》)，提出政府收費(fèi)的高速公路實(shí)行“統(tǒng)借統(tǒng)還”，收費(fèi)期限以路網(wǎng)實(shí)際償債期確定，不再受具體年限限制；償債期、經(jīng)營(yíng)期屆滿后，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。
這樣一來(lái)，收費(fèi)公路改革迅速成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。高速公路為什么會(huì)債務(wù)高企、巨額虧損？高速公路是否建得過(guò)多過(guò)快？近日，記者采訪交通運(yùn)輸部相關(guān)負(fù)責(zé)人及專家學(xué)者，試圖深入剖析這些問(wèn)題。
一問(wèn)：巨額虧損從何而來(lái)？
“印鈔機(jī)”“車輪一響，黃金萬(wàn)兩”……有人說(shuō)收費(fèi)公路是一本萬(wàn)利的暴利行業(yè)，事實(shí)果真如此嗎？
“確實(shí)有一些建成較早、成本較低、位置較好的高速公路是盈利的，且利潤(rùn)率較高，但高速公路‘貧富不均’，整體上肯定是虧損的�！苯煌ú抗芾砀刹繉W(xué)院教授張柱庭說(shuō)。
巨額虧損從何而來(lái)？交通運(yùn)輸部公路局副局長(zhǎng)王太認(rèn)為，原因包括正常還債階段還本付息支出增長(zhǎng)，以及債務(wù)規(guī)模的不斷增加：到去年底，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額高達(dá)3.8萬(wàn)多億元。而債務(wù)規(guī)模大，則與收費(fèi)公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有16.26萬(wàn)公里收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資為6.15萬(wàn)億元，以銀行貸款為主的債務(wù)性資金占七成，且銀行商業(yè)貸款對(duì)高速路這樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般無(wú)利率優(yōu)惠。
收費(fèi)公路虧損，除債務(wù)規(guī)模大這一主因外，也不能忽視其他因素：個(gè)別企業(yè)嚴(yán)重超編，推高了用人成本、降低了運(yùn)營(yíng)效率；有的企業(yè)發(fā)放高額福利，甚至將資金建設(shè)樓堂館所；有的高速路建設(shè)環(huán)節(jié)層層轉(zhuǎn)包，或控制成本不力，導(dǎo)致超支等。
二問(wèn)：高速路建得過(guò)多過(guò)快？
債務(wù)高企，虧損擴(kuò)大，自然會(huì)帶來(lái)這樣的疑問(wèn)：欠了這么多債，為何還要修高速？高速路建得過(guò)多過(guò)快了嗎？
根據(jù)《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，我國(guó)將建成約13.6萬(wàn)公里國(guó)家高速公路網(wǎng)。“目前已完成8.7萬(wàn)公里，一些大通道還未完全貫通，另有一些早期通車路段急需擴(kuò)容�！苯煌ㄟ\(yùn)輸部規(guī)劃司副司長(zhǎng)任錦雄表示。
除國(guó)家高速公路網(wǎng)外，各省也有各自的地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃。
“過(guò)去，一些省份片面追求GDP，把修建高速路作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至提高政績(jī)的手段，而不管有無(wú)車流，更不考慮如何還本付息�！北本┙煌ù髮W(xué)教授趙堅(jiān)表示，一些省份在錯(cuò)誤理念的指導(dǎo)下，“編制過(guò)于宏偉的規(guī)劃，有的甚至不切實(shí)際地提出‘縣縣通高速’。”
不過(guò)，另一個(gè)不容否定的因素是：交通在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中起先行作用�！敖煌ǹ隙ǖ眠m度先行，但要超前到什么程度，太難把握了�！睆堉ヅe例說(shuō)，當(dāng)年修建京津唐高速路時(shí)，本預(yù)計(jì)起初幾年沒(méi)什么車，結(jié)果剛開(kāi)通就陷入擁堵。再者，道路建得越早造價(jià)越低，越往后成本就越高。
三問(wèn)：虧損如何控制？
未來(lái)，債務(wù)規(guī)模和虧損巨大的問(wèn)題能解決嗎？
可以肯定的是，債務(wù)規(guī)模將隨著財(cái)稅體制改革得以逐步縮小。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”)，收費(fèi)公路建設(shè)要從“借貸”變?yōu)椤芭e債”。同時(shí)，國(guó)家將對(duì)地方債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制。“《修訂稿》將對(duì)防止地方盲目建設(shè)、債務(wù)‘滾雪球’起到積極作用�！睆堉フf(shuō)。
“現(xiàn)階段，盡管收支缺口很難消除，但可通過(guò)‘開(kāi)源節(jié)流’緩解缺口擴(kuò)大。”王太所說(shuō)的“節(jié)流”之舉瞄準(zhǔn)了巨額虧損的癥結(jié)，包括控制規(guī)劃，降低建設(shè)、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)、融資等成本�！肮方ㄔO(shè)應(yīng)嚴(yán)格依照公路網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施，不得隨意調(diào)整規(guī)劃，增加規(guī)劃外項(xiàng)目。未來(lái)，收費(fèi)公路將以高速公路為主，占公路總里程的比例將從3.6%降至3%左右。”王太說(shuō)。
開(kāi)源方面，王太列出三條舉措：加大財(cái)政投入、吸引社會(huì)資本、調(diào)整收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)。這其中的第三條，就成為條例修訂的關(guān)鍵。
四問(wèn)：收費(fèi)期限為何延長(zhǎng)？
“任何國(guó)家都沒(méi)有真正意義的免費(fèi)公路�！眹�(guó)家行政學(xué)院教授王偉表示，全球公路交通資金來(lái)源大致有兩種：一種由財(cái)政負(fù)擔(dān)，資金來(lái)自稅收；另一種由道路使用者負(fù)擔(dān)。誰(shuí)用路、誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)’的用路者付費(fèi)原則更好體現(xiàn)了公平�！�
拋開(kāi)公平性的問(wèn)題，在收費(fèi)與收稅間做選擇，還應(yīng)考慮具體國(guó)情和當(dāng)前財(cái)政保障能力。
據(jù)介紹，目前我國(guó)車購(gòu)稅主要用于公路建設(shè)，包括高速公路建設(shè)資本金補(bǔ)助、農(nóng)村公路建設(shè)、國(guó)省道改造等；而2009年起開(kāi)征的燃油稅則用于普通公路養(yǎng)護(hù)等方面。需要澄清的一點(diǎn)是，“車購(gòu)稅、燃油稅、高速路通行費(fèi)三者支出范圍并不一樣，沒(méi)有重復(fù)收費(fèi)問(wèn)題”。王偉說(shuō)。
“2013年，我國(guó)車購(gòu)稅規(guī)模為2234億元，一般稅為1071億元，而公路建設(shè)支出達(dá)13692億元，稅收缺口高達(dá)10387億元；燃油稅轉(zhuǎn)移支付僅為1443億元，普通公路養(yǎng)護(hù)稅收缺口高達(dá)1357億元�！蓖鮽ケ硎�，未來(lái)收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理、債務(wù)償還，包括社會(huì)資本投資回收等，需要通過(guò)繼續(xù)征收通行費(fèi)予以保證。
在收稅與收費(fèi)之間，交通運(yùn)輸部?jī)A向于后者，即“用路者付費(fèi)”。按此路徑，自然延伸出“在現(xiàn)有基礎(chǔ)上延長(zhǎng)收費(fèi)期限，實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)”的政策。
五問(wèn)：為何實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)？
此前，我國(guó)收費(fèi)公路中，既有單一公路建設(shè)項(xiàng)目自收自支、實(shí)行獨(dú)立核算，也有多個(gè)項(xiàng)目共同核算，即“統(tǒng)借統(tǒng)還”。而《修訂稿》明確，政府收費(fèi)高速公路一律統(tǒng)借統(tǒng)還。這意味著，將來(lái)在一省范圍內(nèi)，只要一條高速公路尚未還清債務(wù)，其他路段均將一并按償債期標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。交通運(yùn)輸部法制司副司長(zhǎng)魏東認(rèn)為，“這可降低政府收費(fèi)公路的融資和運(yùn)營(yíng)成本，增強(qiáng)政府償債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。
統(tǒng)借統(tǒng)還依據(jù)何在？張柱庭表示，首先，《公路法》規(guī)定，收費(fèi)期限按收費(fèi)償還貸款、集資款的原則確定，“貸款肯定要還完”；43號(hào)文也提出，地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金，“這里的‘統(tǒng)籌安排’為統(tǒng)借統(tǒng)還提供了依據(jù)”。
再看養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)。
“最初收費(fèi)公路政策更多考慮了收費(fèi)還貸，建成后把本息還完后即停止收費(fèi)，通過(guò)財(cái)政資金應(yīng)對(duì)養(yǎng)護(hù)需求。但當(dāng)收費(fèi)公路達(dá)到現(xiàn)在的規(guī)模后，養(yǎng)護(hù)期資金用財(cái)政收入或稅收支付不現(xiàn)實(shí)�！卑l(fā)改委綜合交通所研究員李玉濤表示。
張柱庭表示，根據(jù)《預(yù)算法》，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等，“結(jié)合高速公路選擇性通行的特性，其養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用屬于政府性基金預(yù)算完成的任務(wù)。本次修訂是對(duì)《預(yù)算法》的補(bǔ)充和細(xì)化，是有上位法依據(jù)的”。
這樣一來(lái)，收費(fèi)公路改革迅速成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。高速公路為什么會(huì)債務(wù)高企、巨額虧損？高速公路是否建得過(guò)多過(guò)快？近日，記者采訪交通運(yùn)輸部相關(guān)負(fù)責(zé)人及專家學(xué)者，試圖深入剖析這些問(wèn)題。
一問(wèn)：巨額虧損從何而來(lái)？
“印鈔機(jī)”“車輪一響，黃金萬(wàn)兩”……有人說(shuō)收費(fèi)公路是一本萬(wàn)利的暴利行業(yè)，事實(shí)果真如此嗎？
“確實(shí)有一些建成較早、成本較低、位置較好的高速公路是盈利的，且利潤(rùn)率較高，但高速公路‘貧富不均’，整體上肯定是虧損的�！苯煌ú抗芾砀刹繉W(xué)院教授張柱庭說(shuō)。
巨額虧損從何而來(lái)？交通運(yùn)輸部公路局副局長(zhǎng)王太認(rèn)為，原因包括正常還債階段還本付息支出增長(zhǎng)，以及債務(wù)規(guī)模的不斷增加：到去年底，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額高達(dá)3.8萬(wàn)多億元。而債務(wù)規(guī)模大，則與收費(fèi)公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有16.26萬(wàn)公里收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資為6.15萬(wàn)億元，以銀行貸款為主的債務(wù)性資金占七成，且銀行商業(yè)貸款對(duì)高速路這樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般無(wú)利率優(yōu)惠。
收費(fèi)公路虧損，除債務(wù)規(guī)模大這一主因外，也不能忽視其他因素：個(gè)別企業(yè)嚴(yán)重超編，推高了用人成本、降低了運(yùn)營(yíng)效率；有的企業(yè)發(fā)放高額福利，甚至將資金建設(shè)樓堂館所；有的高速路建設(shè)環(huán)節(jié)層層轉(zhuǎn)包，或控制成本不力，導(dǎo)致超支等。
二問(wèn)：高速路建得過(guò)多過(guò)快？
債務(wù)高企，虧損擴(kuò)大，自然會(huì)帶來(lái)這樣的疑問(wèn)：欠了這么多債，為何還要修高速？高速路建得過(guò)多過(guò)快了嗎？
根據(jù)《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，我國(guó)將建成約13.6萬(wàn)公里國(guó)家高速公路網(wǎng)。“目前已完成8.7萬(wàn)公里，一些大通道還未完全貫通，另有一些早期通車路段急需擴(kuò)容�！苯煌ㄟ\(yùn)輸部規(guī)劃司副司長(zhǎng)任錦雄表示。
除國(guó)家高速公路網(wǎng)外，各省也有各自的地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃。
“過(guò)去，一些省份片面追求GDP，把修建高速路作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至提高政績(jī)的手段，而不管有無(wú)車流，更不考慮如何還本付息。”北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)表示，一些省份在錯(cuò)誤理念的指導(dǎo)下，“編制過(guò)于宏偉的規(guī)劃，有的甚至不切實(shí)際地提出‘縣縣通高速’。”
不過(guò)，另一個(gè)不容否定的因素是：交通在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中起先行作用�！敖煌ǹ隙ǖ眠m度先行，但要超前到什么程度，太難把握了�！睆堉ヅe例說(shuō)，當(dāng)年修建京津唐高速路時(shí)，本預(yù)計(jì)起初幾年沒(méi)什么車，結(jié)果剛開(kāi)通就陷入擁堵。再者，道路建得越早造價(jià)越低，越往后成本就越高。
三問(wèn)：虧損如何控制？
未來(lái)，債務(wù)規(guī)模和虧損巨大的問(wèn)題能解決嗎？
可以肯定的是，債務(wù)規(guī)模將隨著財(cái)稅體制改革得以逐步縮小。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”)，收費(fèi)公路建設(shè)要從“借貸”變?yōu)椤芭e債”。同時(shí)，國(guó)家將對(duì)地方債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制�！啊缎抻喐濉穼�(duì)防止地方盲目建設(shè)、債務(wù)‘滾雪球’起到積極作用。”張柱庭說(shuō)。
“現(xiàn)階段，盡管收支缺口很難消除，但可通過(guò)‘開(kāi)源節(jié)流’緩解缺口擴(kuò)大�！蓖跆f(shuō)的“節(jié)流”之舉瞄準(zhǔn)了巨額虧損的癥結(jié)，包括控制規(guī)劃，降低建設(shè)、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)、融資等成本。“公路建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格依照公路網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施，不得隨意調(diào)整規(guī)劃，增加規(guī)劃外項(xiàng)目。未來(lái)，收費(fèi)公路將以高速公路為主，占公路總里程的比例將從3.6%降至3%左右�！蓖跆f(shuō)。
開(kāi)源方面，王太列出三條舉措：加大財(cái)政投入、吸引社會(huì)資本、調(diào)整收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)。這其中的第三條，就成為條例修訂的關(guān)鍵。
四問(wèn)：收費(fèi)期限為何延長(zhǎng)？
“任何國(guó)家都沒(méi)有真正意義的免費(fèi)公路�！眹�(guó)家行政學(xué)院教授王偉表示，全球公路交通資金來(lái)源大致有兩種：一種由財(cái)政負(fù)擔(dān)，資金來(lái)自稅收；另一種由道路使用者負(fù)擔(dān)。誰(shuí)用路、誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)’的用路者付費(fèi)原則更好體現(xiàn)了公平�！�
拋開(kāi)公平性的問(wèn)題，在收費(fèi)與收稅間做選擇，還應(yīng)考慮具體國(guó)情和當(dāng)前財(cái)政保障能力。
據(jù)介紹，目前我國(guó)車購(gòu)稅主要用于公路建設(shè)，包括高速公路建設(shè)資本金補(bǔ)助、農(nóng)村公路建設(shè)、國(guó)省道改造等；而2009年起開(kāi)征的燃油稅則用于普通公路養(yǎng)護(hù)等方面。需要澄清的一點(diǎn)是，“車購(gòu)稅、燃油稅、高速路通行費(fèi)三者支出范圍并不一樣，沒(méi)有重復(fù)收費(fèi)問(wèn)題”。王偉說(shuō)。
“2013年，我國(guó)車購(gòu)稅規(guī)模為2234億元，一般稅為1071億元，而公路建設(shè)支出達(dá)13692億元，稅收缺口高達(dá)10387億元；燃油稅轉(zhuǎn)移支付僅為1443億元，普通公路養(yǎng)護(hù)稅收缺口高達(dá)1357億元�！蓖鮽ケ硎�，未來(lái)收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理、債務(wù)償還，包括社會(huì)資本投資回收等，需要通過(guò)繼續(xù)征收通行費(fèi)予以保證。
在收稅與收費(fèi)之間，交通運(yùn)輸部?jī)A向于后者，即“用路者付費(fèi)”。按此路徑，自然延伸出“在現(xiàn)有基礎(chǔ)上延長(zhǎng)收費(fèi)期限，實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)”的政策。
五問(wèn)：為何實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)？
此前，我國(guó)收費(fèi)公路中，既有單一公路建設(shè)項(xiàng)目自收自支、實(shí)行獨(dú)立核算，也有多個(gè)項(xiàng)目共同核算，即“統(tǒng)借統(tǒng)還”。而《修訂稿》明確，政府收費(fèi)高速公路一律統(tǒng)借統(tǒng)還。這意味著，將來(lái)在一省范圍內(nèi)，只要一條高速公路尚未還清債務(wù)，其他路段均將一并按償債期標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。交通運(yùn)輸部法制司副司長(zhǎng)魏東認(rèn)為，“這可降低政府收費(fèi)公路的融資和運(yùn)營(yíng)成本，增強(qiáng)政府償債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。
統(tǒng)借統(tǒng)還依據(jù)何在？張柱庭表示，首先，《公路法》規(guī)定，收費(fèi)期限按收費(fèi)償還貸款、集資款的原則確定，“貸款肯定要還完”；43號(hào)文也提出，地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金，“這里的‘統(tǒng)籌安排’為統(tǒng)借統(tǒng)還提供了依據(jù)”。
再看養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)。
“最初收費(fèi)公路政策更多考慮了收費(fèi)還貸，建成后把本息還完后即停止收費(fèi)，通過(guò)財(cái)政資金應(yīng)對(duì)養(yǎng)護(hù)需求。但當(dāng)收費(fèi)公路達(dá)到現(xiàn)在的規(guī)模后，養(yǎng)護(hù)期資金用財(cái)政收入或稅收支付不現(xiàn)實(shí)�！卑l(fā)改委綜合交通所研究員李玉濤表示。
張柱庭表示，根據(jù)《預(yù)算法》，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等，“結(jié)合高速公路選擇性通行的特性，其養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用屬于政府性基金預(yù)算完成的任務(wù)。本次修訂是對(duì)《預(yù)算法》的補(bǔ)充和細(xì)化，是有上位法依據(jù)的”。
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